整县屋顶光伏背后，地方政府、国企、
央企、民企利益交织其中
如何在试点落地是一个复杂的系统工程
被叫停的屋顶光伏“圈地运动”
记者/杨智杰
发于2021.12.13总第1024期《中国新闻周刊》
仅仅培训三天后，吴勇成为河南邓州一家分布式户用光伏企业经销商的安装工。这是今年10月，此时，屋顶分布式光伏生意已在邓州悄然升温，一位在当地做了四年多屋顶光伏的企业负责人告诉《中国新闻周刊》，今年以来，邓州做屋顶光伏的企业越来越多，还来了三家外省大公司。
吴勇不懂光伏，但从末端感知到了行业冷暖。10月，他每周的工作被排满，每天在不同的村里装设备，农户的屋顶一般能装30块左右太阳能光伏板，三个安装工一天能搞定。但到了11月，订单开始减少，他经常做一天歇三天。12月几乎没了订单，经销商告诉吴勇，没活干是因为上游材料缺货。
当地屋顶光伏项目遇冷，还有另一个“打击”。11月1日，邓州市发改委发布通知，暂停全市范围内利用自己屋顶自行投资的屋顶光伏项目工作，全市范围内屋顶资源开发建设工作，由市级统筹，统一规划、分步实施。不只是邓州，今年6月以来，河南灵宝市、南阳镇平县，河北隆尧县、衡水故城县，广东韶关市，湖南常德市，浙江省缙云县，福建南安市，山西太原娄烦县等超过10个县市暂停光伏项目备案。
今年6月，国家能源局推进屋顶分布式开发试点申报后，央企、国企以及大的民营光伏企业纷纷“跑马圈地”，与众多县市签订合作协议，开发整县屋顶光伏，意图抓住万亿大市场的风口。“暂停令”无疑给这场赛跑敲了警钟——整县屋顶光伏背后，地方政府、国企、央企、民企利益交织其中，如何在试点落地是一个复杂的系统工程。
出现“拿到钱就跑路”的情况
今年6月，国家能源局启动整县（市、区）推进屋顶分布式光伏开发试点申报，开发屋顶分布式光伏的潜力。9月，国家能源局确定676个试点县（市、区），占全国县级单位的 24%。
位于豫西南的省辖县级市邓州，是河南省66个试点之一。邓州市发改委分管能源的负责人介绍，邓州市是农业大市，有626个村，全年光照时间在1000小时左右。这个数字不算突出，但一位不愿具名的国内大型光伏企业市场经理向《中国新闻周刊》介绍，山东、河北、河南是屋顶光伏资源禀赋比较好的地区，日照时间并非第一考量，更重要的是有足够多的屋顶，以及上网电价优势。
一般来说，只要和户主达成协议，光伏企业将户主身份证复印件、房产证、安装意向合同等资料递交给地方发改委申请备案，通过后便可安装，再经过国家电网验收，并网发电，拿到补贴。目前，备案这一步在邓州被叫停。此外，今年6月以来，河南、河北、广东、湖南、浙江、福建、山西的一些试点县市均发布通知，暂缓境内屋顶分布式光伏项目备案和并网申请。
但国家能源局曾公开回应，不得以开展试点为由暂停、暂缓现有项目立项备案、电网接入等工作。多地在落实政策时，与国家能源局倡导的原则冲突，让屋顶分布式光伏项目在近期引发关注。
在邓州市纳入试点后，市发改委在地方调研时发现，一些农户已建好的屋顶分布式光伏，在并网时出现私拉乱接电线的情况，“（有些农户家）区域偏远，供电并网条件不允许，农户就把电线拉了过去。一是成本高，二是有些电线质量不好，非常不安全，也影响美观。如果在大规模建设后发现隐患再去整修，更浪费人力物力和财力。”前述邓州市发改委负责人向《中国新闻周刊》表示。
当地光伏企业资质也良莠不齐。10月，市发改委曾接到农户的电话称，有光伏企业向他们推广产品时介绍，前期要农户自掏腰包安装屋顶光伏，后期政府将对这些投入进行补贴。“但政府没有这样的补贴政策，这属于诈骗行为”。
李铭是邓州市本土一家小型光伏公司负责人，此前供职于一家能源企业，今年嗅到分布式光伏的政策机遇，进入市场。在他看来，安装屋顶光伏，要考虑房屋承重、安装角度、接入电网线路等多个因素，一般农户的房型不超过5种，他请专业设计人员实地调查，设计5种方案，供日常参考，而这块如果做好，前期成本会增加10%~20%。但他发现，有一些规模不大的同行做得并不到位，他们聘用熟悉当地的短期工人地推，尽可能抢占屋顶，但不考虑屋顶承重，能多装就多装，造成安全隐患，甚至在安装时出现漏水、漏气的情况，拿到钱就跑路。
邓州市发改委分管光伏的部门仅有三人，如果放任各类企业任意开发，很难掌握所有企业的动态。因此，邓州市发改委决定暂停项目，对当地光伏情况摸底，统一布局，也计划通过电力部门将并网设备延伸至有需求的偏远农村地区，在上述负责人看来，这是“既可以保证屋顶光伏项目的安全和长久性，也能节约成本”。其他一些县市也表示，企业申请安装的项目太多，而电网容量和安全难以承载，同样需要先摸底调查，统一部署。
但一些地方政府的做法也引发争议，被指涉嫌用行政手段越位干涉正常市场竞争。1月22日，河南省发改委也发文重申，不得以开展试点为由暂停、暂缓现有项目立项备案、电网接入等工作。地方政府既要在规范企业行为、保护群众利益上不缺位，也不能在项目管理法定程序、捆绑配套产业上越位。
华北电力大学经济与管理学院教授袁家海对《中国新闻周刊》表示，国家能源局的初衷是开发一种新模式来推进屋顶分布式光伏，要求不暂停已经正常开展的项目，这和政府整县推进是并行不悖的，但在现实中，一些企业出现抢跑心态，向农户过度宣传，或者做得不规范、不安全，会引发后续的问题。
因此，整县推进要先做一项基础工作，地方政府会同电网公司做规划，包括哪些屋顶可以开发，如何并网，电网要投资哪些基础设施，做哪些接入方案等，如果这些工作没有做到位，整县推进就难以衔接。“从这个角度看，邓州市发改委提到的问题，确实存在挑战。我认为大面积推进之前，必须要有个整体方案。”袁家海说。
王铮是一家大型民营光伏企业的经理，他认为，各地暂缓备案有其合理性，一方面，整县推进对电网的冲击很大，如果不详细调研当地的电网荷载和消纳能力，没有政府强有力推动，很难落地；另一方面，在双碳目标和疫情的背景下，地方政府还要拉动地方经济，整县推进分布式光伏是一次发展新能源的机遇。但从过往经验来看，地方政府如果完全放权，就没有抓手，“因此，暂停备案不是暂停光伏，而是政府要收回权限，不允许太市场化，背后可能需要用资源换取资源。”王铮说。
垄断隐忧
暂缓备案的同时，前述邓州市发改委负责人说，他们正在面向市场招标，截至12月初，已有近20家国企和央企报名，当地将通过专家评审，对各个报名企业的资质、技术和资金实力、产业特点、运作经验为标准，近期初步选出2~4家有实力的企业，未来按照区域，主导建设当地屋顶光伏开发项目。
该方案源于河南省发改委在7月发布的相关报告，其中提到，河南将采用“1+1+X”模式的建设方案，即由1家具备实力的大型能源企业作为牵头企业，负责提供资金、专业人员，协助地方摸排资源、编制方案、统筹推进项目建设；1家政策性银行等金融机构与牵头企业合作，提供绿色信贷支持，若干属地平台公司等根据产业链分工，参与屋顶资源协调落实、运行维护、信息监测平台搭建等。
本地小型光伏企业负责人李铭曾一度担忧，大企业未来入局，小企业是否被剥夺入场券。但当地发改委曾向他解释，大企业将牵头先在试点建设指标以内的屋顶光伏，做成一个模板，未来指标以外的市场空间，其他企业也可以参与。
6月，国家能源局曾明确要求，2023年底，试点地区党政机关建筑屋顶总面积可安装光伏发电比例不低于50%，学校、医院、村委会等公共建筑屋顶不低于40%，工商业厂房屋顶不低于30%，农村居民屋顶不低于20%，达成要求，将被列为整县（市、区）屋顶分布式光伏开发示范县。
除了河南，多省份已出台整县开发试点文件，根据当地需求采取不同的建设模式。据报道，福建、湖北、湖南、宁夏、陕西等地提出实行一企包一县的模式，青海海西州则使用能源合同管理模式，吸引电源企业等社会资本投资建设。
真正引发业内争议的是“一县一企”模式。近期，凤凰网《风暴眼》报道，试点城市之一的襄城县，9月初确定襄城县豫综合能源有限公司开发建设屋顶光伏资源后，严禁各村委为所有企业和个人开具证明或盖章，给群众房顶、空地安装太阳能电池板，地方其他企业负责人认为，这是“明显的垄断”。
“请问一个地区整县推进光伏电站政策实施后，其他新能源公司还可以开展业务吗？”7月7日，国家能源局在针对垄断争议的回应中提到，具体开发建设，由屋顶产权单位按照市场化原则自主确定开发主体，政府不大包大揽。遵循“竞争不垄断”原则，各地屋顶分布式光伏开发市场应向所有符合条件的企业开放，企业可根据自身条件和优势，参与市场竞争，参加开发建设。
但现实中，大型央企和国企已经占得先机。6月以来，多地仍以招投标等方式，选择一个大企业签订整县推进的开发协议，牵头推行。大型光伏民企诸如正泰、天合光能、阳光新能源等也有参与，但更多主体还是国家电投、国家能源集团、三峡集团、国家电网、中广核、大唐集团等央企和国企。据北极星太阳能光伏网不完全统计，国家电投共在41个县（市区）签订了分布式光伏开发协议；国家能源集团共签下23个县（市区），国家能源集团甚至定下目标，2022年底前，集团要开发不少于500个县（市、区）域。
上述不愿具名的国内某光伏企业的市场总监注意到，从时间上看，国家能源局在6月20日发通知，但据他了解，国电投6月初已发布内部文件，6月29日国家电网也发通知积极参与。“几个央企动作比民企更多，或者响应速度快，也说明他们内部比其他民企更早获得讯息，集团内部已经开始整合资源”。
国企央企强势入局，极大提升了整县推进的热度，但不免让其他参与者担忧。但因屋顶光伏的特殊性，多位从业者表示，整县推进的落地，并非一家国企能够做到。屋顶分布式光伏用户主要是企业或个人，每个个体屋顶面积、荷载不同，每个项目的收益率不同， 从销售到建设，企业将面对上千个法人或个体，国企央企在这方面并不具备优势，而这恰好是一些光伏民企所长。
“有人担心，整县推进后民企没有出路，但是恰恰相反，如果盘活得好，民企的能力不可替代。它跟当地政府的关系，甚至跟当跟某个电工的关系，都是优势。但你要抱（国企央企）大腿去做，不能独立战斗，大家各司其职。” 王铮对《中国新闻周刊》说。
而国企在资金实力、品牌等方面更让政府和用户放心。王铮认为，央企国企可以和政府合作，具体落地需要民企深度参与，两者各有分工。此前，国企也与一些有经验的民企成立合资公司，共同推进项目。一个近期案例是，正泰安能将其所持有的河南、山西地区488.61MW户用光伏发电系统资产转让给电投安能陕西新能源科技有限公司，交易对价超过18.3亿元，后者大股东是国家电投集团河南电力总公司，同时，民企仍保留系统后期运维服务，达到双赢。
“我们企业最担心，前期签约很热闹，但如果项目不落实或落实缓慢，最终不了了之。重点还要看明年，各方参与者能否重视，由政府一把手牵头，组织专班推进，各环节深度参与。”一位光伏资深从业者向《中国新闻周刊》表示。
冲击电网
暂缓备案之前，作为规模较小的企业，李铭主要面向村镇推广户用光伏，相比工商业屋顶光伏，投入小，对企业的资金要求不高。他先找到村支书，了解哪些房子是近期新盖的或者质量不错，选出10家左右开始推广。但也曾遇到一些现实问题，比如变压器容量不够、国网电机设备无法支持。另一家规模较大的光伏企业经销商的员工也向《中国新闻周刊》提到，一些农户屋顶足够大，但计算了发电量，不得不减少光伏板的数量。
这仅仅揭开屋顶光伏整县推进对电网冲击的冰山一角。广东韶关发改委暂缓备案，也是考虑到大量企业一窝蜂建光伏，需要重新规划建设电网、更换变压器。
河南邓州供电公司相关负责人对《中国新闻周刊》表示，未来屋顶光伏比重增多，公司压力也很大，这牵扯电网容量扩大以后设备的容载比（是核算电网供电能力和电网规划宏观控制变电容量的重要指标），未来会争取资金进行改造。
“分布式光伏的并网，其所在区域的负荷预测难度增加，还会影响到配电网络的经济实用性、母线电压、供电稳定性等。”中国矿业大学管理学院在读博士许建峰曾写道。但在前期规划阶段，电网资金何时投入，直接影响屋顶光伏的落地。王铮指出，屋顶光伏上量很快，但电网投入有自己的节奏，比如在“十四五”期间出台一个规划，这需要一个过程。
在未来大规模并网之后，屋顶光伏还会给电网带来极大不确定性。前述河南邓州供电公司负责人提到，屋顶光伏设备小，稳定性差，缺乏大发电厂的监控和运行能力，可能会造成引起不同程度的波动，对电网的管理提出更大挑战，电网的运行监测范围明显扩大。
“新能源和化石能源的比例，又涉及能源结构改革，火力发电限制和光伏等新能源发电增多，也会增加调度的复杂性，将来需要高层调研和决策。”邓州供电公司负责人表示。比如火电厂前期需要购买多少煤，既经济又稳定托底，但光伏发电靠天吃饭，让一切变得更加复杂。
业内将储能作为一种解决方案。今年7月，国网河北省电力公司向河北省发改委提出了推进屋顶分布式光伏开发试点的相关建议，其中提到，整县开发分布式光伏，要按照“光伏+储能”方式，以不出现长时间大规模反送、不增加系统调峰负担，以及确保用户供用电安全为原则，综合考虑开发规模、负荷特性等因素，按装机容量的10%~30%（根据发展阶段适时调整）、2~4小时配置储能设施，提升新能源调节能力，推动构建新型电力系统。原则上，储能设施应以村镇为单位，在主要并网点集中建设，并应履行电力系统调峰责任。
但前述不愿具名的国内大型光伏企业市场经理提到，短期内，在整县推进方案中，储能起到的作用有限。电网侧，2019年国家曾叫停储能，还需等待政策的开放，“按照今年的新政，可能明年会放开”。而用户侧，居民电价低，而且国内用电相对稳定，对储能需求非常低。相比之下，工商业一侧更适合做储能，保证企业发电稳定。
除了技术挑战，屋顶分布式光伏增多或给电网带来更大经济压力。据了解，目前大企业在推广户用屋顶光伏时，主流模式是租赁屋顶，按照光伏板的块数，每年给农户租金，所以发的电都并入电网，获取一定收益。但如果太多光伏发电上网，电网将面临如何消纳这么多电量的问题。
“如果只是技术上接纳不了，电网改造或者升级的方案可以解决当下的问题。如果电网投了很多的钱，最后所产生的收益大部分自己都拿不到，它可能投资做配网升级的意愿也会不强。”袁家海认为，未来屋顶分布式光伏想要落地，也要设计相关制度，保证电网公司有个合理的回报。
（应受访者需求，吴勇、王铮、李铭为化名。）
