“‘十三五’前四年，鄂尔多斯新增能耗总量3033万吨标准煤，超出‘十三五’控制目标2433万吨标准煤，增量全区第一；单位GDP能耗累计上升53.8%，升幅全区第一。2020年前三季度，继续延续前四年态势，能耗同比增长14.4%，单位GDP能耗上升16.7%。”
“乌兰察布市能耗总量快速增长，单位GDP能耗大幅上升，‘十三五’前四年，全市新增能耗958万吨标准煤，占全区新增能耗的14.6%，超出‘十三五’控制目标703万吨标准煤，单位GDP能耗累计上升35.3%。”
日前，内蒙古自治区发改委就能源消费总量和能耗强度控制（以下简称能耗“双控”）不力问题，约谈乌兰察布、鄂尔多斯两地并提出警告。据记者了解，包括乌、鄂两地在内，内蒙古12个盟市无一完成“十三五”能耗强度下降目标，自治区“十三五”“双控”任务落空。
值得关注的是，内蒙古并非个例。尽管“十三五”考核结果尚未公布，但目前全国已有多地提出能耗“双控”压力巨大，并就“十四五”用能缺口表达急切担忧。一边是节能减排的刚性任务，一边是能源需求的日益增长，“双控”难题该如何破解？
（文丨本报记者 朱妍）
除了西部，东中部省份“双控”达标也不轻松
“目前时机不成熟，不方便对外发声。‘十三五’期间没有完成指标，‘十四五’怎么做，还要先等国家下达新任务。”面对记者关于“自治区‘十四五’‘双控’怎么做”的提问，内蒙古发改委办公室相关人士如是回应。
“高耗能项目上马过快过多，是导致当地用能大增的主要原因。内蒙古最大竞争力之一，就是煤炭等能源产品具有价格优势，因此粗放用能现象非常普遍，能效水平长期远低于全国平均值。存量没有做好，新增项目也未能有效控制化石能源消费。”一位来自国家发改系统的专家直言。
陕西省发改委相关负责人也称，当地能耗压力主要来自新增项目——全省仅2020年投产或达产的耗能量大的项目就有14个，预计将新增能耗397万吨标准煤。“按规上工业用能占全社会用能的70%测算，预计2020年全社会新增能耗567万吨标准煤，超出控制目标158万吨。”
据记者了解，除了西部，东中部省份“双控”达标也不轻松。上述专家举例，“十三五”期间，浙江一次能源消费增量控制目标为2380万吨标准煤，但当地有个新增项目的能耗增量高达4080万吨标准煤，这一项目投产也就意味着浙江省能耗“双控”任务将难以完成。“重大耗能项目大量建成投产，正是多地‘双控’难以达标的主要原因。”
湖北省某地市政府相关负责人告诉记者，湖北省政府于2020年4月发布《关于加快推进重大项目建设着力扩大有效投资的若干意见》，明确提出“2020年新建并于‘十四五’时期投产的重大项目，按照国家产业布局规划、开工投产计划批准建设，可不受能耗总量指标约束。”“按照文件，2020年投产的重大项目所产生能耗，待‘十三五’规划执行结束后，结合全省能耗强度目标完成情况统筹处理。正因为有了上述文件，我们才放心签下一个百亿元现代煤化工项目，原计划赶在2020年底前开工。目前，项目其他前期工作都已准备就绪，然而由于全省‘十三五’双控压力大，直到现在也没能解决项目用能指标，问题十分棘手。”
“能耗‘双控’不是盲目停止发展耗能项目，而是要把产业要素尽量向高端方向集中”
重压之下，内蒙古初步提出，自今年1月1日起，不再审批电石、电解铝、焦炭等新增产能，除国家布局的现代煤化工项目外，“十四五”原则上不再审批新的煤化工项目。对于已经批复、尚未开工的项目，将视情况停缓建一批。
但在多位业内人士看来，能耗“双控”并非简单“一停了之”，也不是一味拒绝化石能源项目。
“化石能源富集区希望将资源优势转化为经济优势，带动地方发展及能源资源高效利用，思路有其合理性。但问题在于如何转化，不能以简单粗放的方式，让低端产业占用过多能耗指标。”石油和化学工业规划院副院长李志坚举例，近年来，焦化、合成氨、烧碱、电石等传统高耗能产业在内蒙古大批上马，部分产能并非国家鼓励的清洁高效利用方式，甚至有部分产品在东部地区迫于节能减排压力已关停淘汰。表面上看，这些项目对地方经济有贡献，但如果仅仅是简单复制、转移，从全国布局来看并没有真正提高发展质量，不但浪费地方用能指标，还留下大量排放，得不偿失。“所以，能耗‘双控’不是盲目停止发展耗能项目，而是要把产业要素尽量向高端方向集中，实施高质量发展，在耗费同等能源资源的条件下创造更多价值。这就要求地方政府根本转变发展思路，‘双控’不是节能一个部门的事情。”
陕西发改委人士坦言，预计“十四五”全省能源消费总量年均增长12.3%，万元GDP能耗是“十三五”末期的1.15倍，如何平衡用能缺口是关键难题。“陕西作为煤油气资源丰富的能源大省，目前处于追赶超越发展阶段，短期内能源化工等产业仍是支柱。我们已出台并严格落实多项措施，坚持汰劣扶优，为优质项目腾挪能耗指标空间。但因对能源资源的依赖性较大，目前面临经济增长需求受能源‘双控’指标制约等问题。”
“既要确保‘双控’任务达标，又要释放经济活力，还要兼顾地区之间公平，是能耗工作面临的重大挑战。”上述专家表示，推行“双控”制度，初衷在于抑制不合理的能源需求，而不是不让消费。“地方赶超发展的想法没有错，但更要结合资源禀赋、产业基础、终端市场等条件，优化资源配置，绝不是有多少上多少项目。”
“指标设定本身就存在不合理之处”“要强化奖惩机制，否则，‘双控’将大打折扣”
记者在调研中发现，除了地方的工作做得不到位，现行“双控”制度自身也存在诸多问题。
上述专家表示，能源需求与经济形势紧密挂钩，后者是制定“双控”方案的主要参考。“分配‘十三五’能耗指标时，主要参考了各地‘十三五’规划纲要。但在具体执行过程中，有的地区未必能按目标推进，有的地区却实现了‘超标’发展。这样一来，指标设定本身就存在不合理之处。”
据介绍，现行“简单平衡、逐级分解、机械执行”的能源消费总量管理方式，也存在漏洞。以现代煤化工为例，部分项目能效已达世界先进水平，但因自身规模大、能耗总量高，因此难以通过节能审查。相比之下，一些单体规模小、技术水平一般的项目反而畅通无阻，明显有违“双控”提升能效的初衷。
另外，中国石油和化学工业联合会煤化工专委会副秘书长王秀江表示，应对新建石化项目用作原料、材料的能耗进行单独核算。“相比其他耗煤产业，煤化工存在原料用煤与燃料用煤之分，前者进入工艺系统、转变为化工产品，相当于煤炭形态的转变，并不是作为燃料直接烧掉。在同一项目中，原料煤和燃料煤比例约为3:1，但目前所有用煤全部作为一次能源消耗计入指标。”
据上述专家介绍，大型石化项目也存在类似情况。若能按照科学核减方式，将用作原料、材料的能源消费量区别对待，“十三五”纳入“双控”考核的能源消费总量可核减7760万吨标准煤，约占全国增量控制目标的12%。
此外，长期缺乏强有力的监督机制也影响着“双控”执行力度和效果。“有的地区定期通报完成情况，有的地区会约谈问责，但也有的仅仅走过场、聊一聊，连信息都不公开。即便到了国家层面，目前也未采取严格有效的处罚措施，主要是在考核报告中予以通报。面对大型耗能项目，一边是带动税收、就业的‘大肥肉’，一边是能耗‘双控’任务，不少地区一权衡就把后者给权衡掉了。”一位不愿具名的地方负责人提出，“因此，要强化奖惩机制，否则，‘双控’的效果将大打折扣。”
评论丨谁都不能游离于“双控”之外
文丨本报评论员
“推进生态文明建设，解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题，必须采取一些硬措施，真抓实干才能见效。实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，就是一项硬措施。”在这一思路的指导下，“十三五”期间我国拿出壮士断腕的决心，果断提出“实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动”。稍早前提出的“碳中和”“碳达峰”愿景，更进一步凸显了“双控”的必要性和前瞻性。但在刚刚过去的“十三五”，个别省份长期、大幅度突破指标限值的现象，由此暴露出“双控”这项硬措施的硬度似乎还不够足。
过往的实践证明，能源消费总量和能耗强度控制得当，既能节约能源，从源头上减少污染物排放，也能倒逼经济发展方式转变，有效提高绿色发展水平。
从“十一五”规划首次把单位国内生产总值能源消耗强度作为约束性指标，到“十二五”规划提出合理控制能源消费总量，再到“十三五”明确将能源“双控”推广至水资源、建设用地领域，“双控”的深度和广度持续升级,显著变化抬眼可见：2006-2015年，我国能耗强度累计降低34%，节约能源达15.7亿吨标准煤，相当于少排放二氧化碳35.8亿吨；2016-2019年，全国能耗强度继续累计下降超过13%，为节约能源资源、打好污染防治攻坚战、推动经济高质量发展打下了坚实基础、发挥了重大作用。
在肯定已有成绩的同时，也必须清醒认识到，作为约束性指标，能源“双控”在执行过程中仍然存在约束性不强的问题，多地连年突破双控限值的事实便是明证。能源“双控”之所以在多地频频失守，直接原因就在于缺乏明晰的奖惩机制，导致“双控”的落实主要靠自觉，未达标者的“惩罚”仅限于“走过场”式的约谈，其结果是明知故犯者只增不减。
如此一来，既破坏了公平竞争，也污染了市场环境。例如，在全国能源消费总量既定的情况下，各地的消费量必将此消彼长；不遵守“双控”指标者，实际上是无偿享受了其他省份通过提升能效或压减项目好不容易赢得或腾出的指标。试想一下，如果各地都超标消耗能源，那么全国的总量控制如何实现。从这个角度说，突破“双控”指标而不受惩罚者，实际上是在侵占其他省份的用能指标。对于这种行为，主管部门绝对不能再听之任之，必须尽快予以遏制。
没有奖惩机制的“双控”无异于“没长牙的老虎”。要让“双控”真正成为“硬措施”，明确而有力的奖惩机制不应再缺位。
需要强调的是，“双控”缺的不仅仅是奖惩机制：在能源“双控”行动确立之初，中央就明确提出“要研究建立双控的市场化机制，建立预算管理制度、有偿使用和交易制度，更多用市场手段实现双控目标”，但截至目前，相关市场化机制建设工作拖拖沓沓，始终未达预期。例如，有偿使用和交易制度迄今仍未建立，这直接导致本应在“双控”中发挥重要激励作用的市场化手段缺失，行政命令式的粗放手段反倒大行其道，唱起了独角戏。
一分部署、九分落实。过去十年的实践已经充分证明，“双控”在推动经济高质量发展方面具有无可替代的作用，仍需持续执行下去。但“双控”的扎实落地，是一个不断摸索的过程，需要相关各方持续磨合，期间难免出现这样那样的问题，甚至有可能走一些弯路。但试错本身就是改革的一部分，一时一地的不周全，不能成为主管部门或个别地方不作为、乱作为的借口。
遇到问题、少找借口，多想办法、立查立改，如此才能杜绝个别省区游离于制度之外，让“双控”更加强劲有力。
