耿海清
对于一个国家或地区而言，随着经济发展水平提高和空间开发强度加大，其空间利用效率及环境质量将日益成为综合决策的重要考量因素。因此，对国土空间进行统筹谋划，实施土地用途管制非常必要。基于土地性质和用途，生态环境质量目标也需要明确。不同尺度和类型土地的生态环境质量考核目标相互协调，最后构成生态环境分区管控体系。2018年，国务院机构改革将国土空间用途管制职能统一集中到自然资源部，将生态环境质量监测、考核职能统一集中到生态环境部后，生态环境管理部门对建立健全生态环境分区管控体系的要求更加迫切。
生态环境分区管控单元和措施分类
我国目前的生态环境分区管控单元和措施主要有以下几类。
第一类是针对环境要素空间的管控。例如，1998年我国划定了酸雨控制区和二氧化硫污染控制区。2013年之后“大气十条”“水十条”“土十条”相继实施，对污染严重区域的治理力度空前加大。在大气领域把京津冀、长三角、珠三角等地划定为国家大气污染防治重点地区，并在一些城市内部划定高污染燃料禁燃区。在水污染防治领域针对重点地区、流域实施总磷、总氮控制，在各大流域开展水环境控制单元划定和实施断面水质控制。在土壤污染防治领域则根据农用地污染程度划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。
第二类是针对功能空间的管控。例如，2008年原环境保护部颁布了《全国生态功能区划》，根据区域主导生态功能把全国划分为三级生态功能区。2010年国务院颁布了《全国主体功能区规划》，在吸纳生态功能区划成果的基础上把全国划分为优化开发、重点开发和限制开发3类主体功能区域，并在全国划定了25个重点生态功能区。2017年以来生态环境部在全国组织开展了省级“三线一单”编制工作，迄今共在全国划定了优先保护、重点管控和一般管控3类约4万多个生态环境管控单元。
第三类是针对行政空间的管控。将各级行政区作为政策单元，自上而下层层设置资源环境指标进行考核。这是一项具有中国特色的环境空间管控制度，并在2014年正式写入新修订的环境保护法。随着我国生态环境保护工作不断深入，迄今国家、省、地市、区县等各层级的行政单位均自上而下设置5年和年度环境保护考核目标，并纳入经济社会发展五年规划和相关专项规划，具体包括大气、水、土壤环境质量考核目标，污染物总量控制目标，能源、水资源、土地资源“双控”目标等。
生态环境分区管控存在的问题
笔者认为，目前我国生态环境分区管控存在以下几个方面的问题：
政策单元系统性不足。国土空间规划明确提出要建立“五级三类”规划体系，其政策单元有“三区三线”和市级以下的具体规划分区。然而，很多地方既有针对环境要素的规划分区，比如各类水环境控制单元和农用地优先保护类、安全利用类和严格管控类划分等，也有“三线一单”环境管控单元划分，还有自己的环境政策单元，尚需形成一套系统完整的体系。
技术体系衔接不畅。从逻辑上讲，土地用途是制定环境质量目标的基本依据，因此生态环境分区管控体系应基于国土空间规划建立。然而自然资源管理部门与生态环境管理部门在相关工作领域仍存在技术衔接不畅等问题，例如生态环境管理部门将生态空间划分为生态保护红线和一般生态空间两个部分，而自然资源管理部门则将其划分为生态保护区和生态控制区。
法规建设相对滞后。近年来生态环境部在全国组织开展了以“三线一单”为基础的区域空间生态环境评价，自然资源部全面启动了全国、省级、市县和乡镇国土空间规划编制工作，以及生态保护红线、自然保护地的评估整合工作。然而，无论是哪种类型的生态环境分区管控，目前都没有对应的法律要求，立法工作相对滞后。
对建立健全生态环境分区管控体系的建议
下一阶段我国应如何建立健全生态环境分区管控体系？笔者认为应重点做好以下几个方面的工作。
一是与国土空间规划体系相衔接。国土空间规划是我国空间开发和保护领域的战略性、基础性、约束性规划，生态环境分区管控体系则属于空间保护领域的专项规划，因此要与国土空间规划充分衔接，具体包括工作底图的一致性、同类单元划分方法的统一性、政策单元的协调性、成果图件的融合性等方面。通过生态环境分区管控与国土空间规划的衔接和融合，共同发挥资源环境承载能力监测预警作用，并成为规划编制、项目准入、监管考核等的重要依据。
二是通过自上而下多个层级不断细化，与国土空间规划体系相匹配。生态环境分区管控体系至少应分为国家级、省级、市县级和具体管控单元4个层级。国家级重在明确生态环境保护整体格局，省级可在细化总体格局的基础上对地市级行政区提出生态环境管控指标，市县级以下再明确各类自然保护地、生态保护红线、一般生态空间，人口、产业集聚区，以及各类环境要素管控单元边界，并对每个单元编制具有可操作性的生态环境准入清单。
三是坚持系统管控和要素管控相结合。对于重点生态功能区、自然保护地和重要流域，从生态系统完整性出发进行单元划分，把维持和增强生态系统服务功能作为管控目标，把生态保护和修复作为工作重点。对于城市开发边界、工业园区等人口和产业集中区域，要以全面改善环境质量为目标进行综合管控。其他区域则应根据各环境要素的空间分异规律、环境质量现状和环境管理需要分别划分或识别针对环境要素的管控单元。
四是把生态环境准入清单作为主要管控抓手。生态环境准入清单应该针对最底层的管控单元制定，成为规划审查和项目审批的重要依据。自然保护地、生态保护红线等禁止类和限制类管控单元应该坚持目标导向，主要编制正面清单，提出生态保护和建设要求。人口、产业集聚区及要素管控单元应该坚持问题导向，主要编制负面清单，明确限制和禁止的事项。每个要素管控单元均应编制针对相应环境要素的准入清单，加强要素准入管理。
五是加强立法和顶层设计工作。要加快推进国土空间规划法的立法工作，为生态环境分区管控体系建立提供工作基础和指引。加紧生态环境分区管控体系立法工作，将相关要求纳入国土空间规划法、环境保护法、环境影响评价法等。加强生态环境分区管控技术体系建设。加快生态环境分区管控信息平台建设，并籍此对生态环境管理部门内部的各类分区进行整合，同时推动相关业务流程整合。
2017年到2020年，生态环境部在全国组织开展省级“三线一单”编制工作，各地发布了省级成果和实施意见，目前正在推动地市级行政区成果细化、数据更新和落地实施，此项工作已经具有良好的基础。今后，应以“三线一单”为基础，进一步整合其他管控分区和考核指标，形成与国土空间规划体系相对应的生态环境分区考核和监控体系，使其成为环境治理体系和治理能力现代化的重要抓手。
作者单位：生态环境部环境工程评估中心
