美国环保局（EPA）逐年发布的《温室气体排放与碳汇目录》显示，2007年美国出现二氧化碳排放量峰值，当年碳排放量55亿吨，之后显著下降。美国推进低碳发展的政策措施，以及相关实践经验值得借鉴。
美国推进低碳发展的主要措施和经验
健全碳减排政策体系。从20世纪70年代起，美国多次出台能源与减排相关法案，逐渐形成完整的碳减排政策体系。奥巴马政府期间，美国高度重视低碳发展，颁布了“应对气候变化国家行动计划”，明确了减排的优先领域，推动政策体系不断完备。比如，2009年通过《美国清洁能源与安全法案》，对提高能源效率进行规划，确定了温室气体减排途径，建立了碳交易市场机制，提出了发展可再生能源、清洁电动汽车和智能电网的方案等，成为一段时期内美国碳减排的核心政策。2014年推出“清洁电力计划”，确立2030年之前将发电厂的二氧化碳排放量在2005年水平上削减至少30％的目标，这是美国首次对现有和新建燃煤电厂的碳排放进行限制。一系列应对气候变化的顶层设计，引领了美国碳达峰后的快速去峰过程。
加快能源系统变革。美国充分利用市场机制，促进核电、太阳能、风能、生物质能和地热能等可再生能源发展和技术进步，推动能源结构不断调整优化。目前，美国国内能源消费比重排序依次是石油、天然气、煤炭、核能以及可再生能源。2005-2017年，美国煤炭和石油消耗比例持续下降，天然气消耗比例持续上升，在美国清洁能源转型过程中发挥了中心作用。美国联邦政府出台包括生产税抵免在内的一系列财税支持政策，各州政府则实施了以配额制为主的可再生能源支持政策，促进可再生能源发展。比如，美国风力发电量从2008年的5万吉瓦时增加至2017年的25万吉瓦时，占整个发电量的份额从1.5%增加至6.9%；核电目前占美国总发电量的20%，美国已成为世界上核电装机容量最多的国家；加利福尼亚州实施“百万太阳能屋顶计划”，太阳能发电占全国太阳能发电总增长的43％。
推动产业结构优化及重点行业能耗降低。美国多以财政政策、税收政策和信贷政策为主，依靠市场机制促进衰退产业中的物质资本向新兴产业转移，最后达到改善产业结构的目的。在政策和市场的引导下，美国钢铁工业、冶金工业、铝行业等重点行业的能源消耗呈持续下降趋势。与此同时，能耗较低的第三产业得以快速发展，进一步推动美国将其劳动力密集型制造业转移至发展中国家，显著降低能源消耗与碳排放。产业结构的调整优化，促使美国温室气体排放与经济发展呈现相对脱钩趋势。从1990年到2013年，美国GDP增长75％，人口增长26％，能源消费增长15％，而碳排放量只增长了6％。
推动低碳技术创新。长期以来，美国低碳技术发展迅速。1972年，美国就开始研究整体煤气化联合循环（IGCC）技术，配合燃烧前碳捕集技术，目前美国已基本实现清洁煤发电。碳捕捉和封存技术（CCUS）是美国气候变化技术项目战略计划框架下的优先领域，全球51个二氧化碳年捕获能力在40万吨以上的大规模CCUS项目中有10个在美国。美国低碳城市建设采取的行动包括节能项目、街道植树项目、高效道路照明、填埋气回收利用、新能源汽车以及固体废物回收利用等，对碳减排起到了良好促进作用。
各州采取低碳发展地区行动。美国各州的政策自主权和自由度较高，碳减排主要依靠内生动力。以加州为代表的地方行动为美国低碳发展注入活力。2006年加州通过了AB32法案，要求2020年的温室气体排放量降低到1990年的水平。之后，加州实施了一系列环保项目，包括“总量限制与交易”计划、低碳燃油标准、可再生电力强制措施和低排放汽车激励措施等，带动其他州也纷纷采取措施，逐步形成碳减排合力。
促进我国低碳发展的对策建议
“他山之石，可以攻玉。”虽然中美两国的国情存在差异，但美国的一些做法仍然值得关注和借鉴。
一是加强顶层设计，不断健全完善法规政策体系。根据国家“十四五”规划要求，明确温室气体减排关键领域，加快研究低碳发展整体战略，统筹制定我国碳达峰及碳中和的总体路线图。推动在2030年前将二氧化碳排放管控立法，并严格实施温室气体减排控排目标责任制。
二是优化能源结构，提高清洁能源比重。大力开展能源革命，积极进行能源行业供给侧结构性改革，努力构建清洁低碳安全高效的能源体系。继续减少煤炭消费，合理发展天然气，安全发展核电，大力发展可再生能源，积极生产和利用氢能。提高各经济部门的电气化水平，加强能源系统与信息技术的结合，实现能源体系智能化、数字化转型。进一步建立和完善相应的财税、金融、产业、项目管理等政策，完善能源市场，积极建设绿色“一带一路”，引导海内外项目和投资进入绿色低碳领域。
三是优化产业结构，降低重点行业能源消耗。进一步优化产业结构，深入推进战略性新兴产业，不断提高各产业的能源利用效率，降低重点行业能源消耗。拓展清洁用能，激励节约用能，限制过度用能，淘汰落后用能。工业领域加快实施天然气代煤、电代煤，交通和建筑领域逐步实现低碳转型。推动制造业和服务业融合发展，推动现代服务业和传统服务业相互促进，加快服务业创新发展和新动能培育。摆脱各产业对化石能源的依赖，普及低碳生活方式和消费方式，追求经济发展与碳排放脱钩。
四是构建完整的低碳技术体系，促进低碳技术研发和示范应用。分行业梳理低碳技术，重点在电力行业及工业领域，充分利用电气化、氢能、生物质能源等配合CCUS技术逐步实现电力行业以及钢铁、水泥等工业领域的脱碳。在能源供应方面，深入研究推动天然气以及多种可再生能源的发展与应用，满足新增能源需求。对于基本成熟的技术，如超临界技术，要推进其商业化成熟应用。对于目前正在做示范、成熟度尚未达到商业运用程度的技术，如电动车、混合动力汽车、大容量风机等，进一步推广示范，争取尽早趋于成熟而商业化。对于诸如光伏电池、第四代核电站等技术，要争取尽快攻关突破、研发成熟，尽早开展大规模示范应用。
五是鼓励地方因地制宜，探索低碳发展路径。地方政府在节能机构建设、节能压力传递机制的建立、资源配置低碳导向的形成、低碳发展中地方政府创新等方面发挥更大主导作用。鼓励地方立足自身实际，以低碳经济发展原则为指导，以低碳先进城市经验为借鉴，以促进经济社会良性发展为目标，将应对气候变化工作全面纳入本地区社会经济发展规划。积极探索低碳绿色发展模式，大力推进低碳省区和低碳城市试点建设工作，破除以经济绩效为考核标准的政治激励体制，走当地特色的可持续发展之路。
作者 赵敬敏 崔永丽 王树堂 单位：生态环境部对外合作与交流中心
