来源：金融时报
本报记者解旖媛
今年两会期间，多名代表委员建言献策私募股权行业发展。其中，全国政协委员、中信资本董事长兼首席执行官张懿宸在提案中建议，加强对政府引导基金的顶层设计，引导行业健康发展。
在我国私募股权行业发展的过程中，政府引导基金已经成为重要的参与者。不过，自2016年政府引导基金规模和数量都达到顶峰之后，近6年来，我国政府引导基金的设立步伐逐步放缓，发展进入存量优化阶段。部分地区加强了对存量引导基金的统筹管理，开始探索基金的优化整合，以提升财政资金利用率，真正实现高质量发展。
多地政府引导基金开始优化整合
清科创业旗下研究中心统计数据显示，截至2021年，我国共累计设立1988只政府引导基金，目标规模约12.45万亿元，认缴规模（或首期规模）约6.16万亿元。其中2021年，新设立政府引导基金115只，同比上升2.7%，目标规模约6613亿元，同比上升7%；已认缴规模约3831亿元，同比下降11.0%。
当前，我国私募股权行业在不断扩容壮大的同时，“马太效应”下募资结构两极化趋势也愈发显著。数据显示，一方面，单只规模过百亿元的政府引导基金、大型产业基金、并购基金和基建基金纷纷组建；另一方面，单只基金募集规模连续下降，规模不足1亿元的基金约占总数量的56.7%，募集规模只占总规模的6.7%，机构募资成本上升，市场竞争进一步加剧。
2016年是我国政府引导基金设立的高峰时期。数据显示，2016年，我国设立政府引导基金493只，目标规模达到37795亿元。随着大量政府引导基金向退出阶段迈进，一些设立初期埋下的问题逐渐凸显，如基金的投资布局和定位不合理、基金政策目标交叉重叠、政府资金投资效率不佳等。
在此背景下，多地政府引导基金开始进行优化整合，包括在出资比例上，加强对创投类基金的支持；在返投机制上，放宽投资子基金返投比例的要求。例如，北京市科创基金将市区两级政府对子基金总规模的出资比例由50%提升至60%；温州市科技创新创业投资基金将子基金返投要求从原母基金出资额的1.67倍下降至1.5倍。
“下沉”区县需加强顶层设计和引导
据张懿宸介绍，早在2002年，我国就有了第一只政府引导基金“中关村创业投资引导基金”，经过萌芽期和快速发展期，近年来，政府引导基金进入了稳步发展阶段。从最早开始试水并取得良好成效的苏州、深圳等长三角、珠三角经济发达地区，到近年来风头正劲的合肥、成都等城市，现在已有越来越多的地方政府能够灵活熟练利用政府引导基金作为产业引导、产业落地的工具。受此示范和带动效应影响，近几年来百亿元规模基金如雨后春笋般出现。此外，像长江经济带生态基金、四川产业发展投资基金等千亿元规模的省市级引导基金也不在少数。
在全国多地开花的同时，另外一个值得注意的现象是，政府引导基金也逐渐“下沉”到县市级单位。例如，去年年底，安徽省安庆市怀宁县政府与深创投集团合作设立政府引导基金；今年2月，合肥市肥西县决定设立总额100亿元的政府投资母基金。
数据显示，2022年以来，国内设立的13只政府引导基金中，有4只为区县级政府引导基金。分析人士表示，地方政府面临产业转型和产业升级压力，需要寻找新出路，在招商中发现，企业除税收、土地等外还需要资金、股权上的支持，于是地方政府把引导基金作为一个抓手，吸引企业到当地发展。
对此，张懿宸认为，应加强对政府引导基金体系的顶层设计，确保来源于政府财政的引导基金规模总量合理适度，整合部分区域内存量引导基金，解决重复设立、资金分散的问题。各区域应针对已有产业上下游优势，做好相应招商引资和配套出资规划，各地引导基金也应动态评估和持续巩固当地产业优势，努力做到“一城一策”，而不是“百城一色”，尤其应避免盲目追求与本地产业优势不匹配的高科技、高新技术企业落地，防止造成资源错配和财政资金浪费。
政府引导基金退出渠道有待畅通
政府引导基金在各地运作的同时，管理也在完善。目前，从中央到地方有多个文件出台，旨在提高财政出资效益，促进基金有序运行。例如，2020年2月，财政部印发了《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》，强化政府预算对财政出资的约束。
张懿宸表示，在部分央企参股投资决策不规范、国有股权管控不到位等背景下，国有资本投资和退出均面临审批流程较长、引导和收益两难、政府参与和市场化两难及部分基金后续出资难等问题。
对此，他认为，应进一步健全制度，明确主管部门、引导基金和GP的权责边界，提升投资决策流程的规范化；建立兼顾引导效应和投资收益的事前明确、操作性强、科学合理的绩效考核机制，增强投资者的投资信心，避免基金管理人的行为异化，引导行业健康发展。
另外，在政府引导基金的退出方面，政府引导基金份额转让时如何定价、是否需要进场、是否需要评估、是否可能涉及国有资产流失等问题也有待明确。张懿宸建议，应不断拓宽私募股权和创业投资基金退出渠道，促进金融与产业资本实现畅通循环。
关键词： 政府引导基金进入存量优化阶段
